Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Burgers zoeken houvast
Wetgeven in een complexe samenleving
Andere procedures en vormen van overheidsregulering
Nieuwe wegen en verschuivingen in het wetgevend bestel
Het belang van de normatieve kracht van wetgeving
Handreikingen
Tot slot

Nieuwe wegen en verschuivingen in het wetgevend bestel

Uit de zelfreflectie die de Tweede Kamer in 2009 heeft uitgevoerd, kwam naar voren dat de Tweede Kamer weinig aandacht heeft voor het bewaken van de kwaliteit van de wetgeving. Daarmee dreigt de wetgever zichzelf, maar ook de samenleving, tekort te doen. Dat in toenemende mate de voorbereiding van wetgeving wordt uitbesteed, draagt hier niet aan bij. Wetgeven is meer dan afspraken bezegelen en vraagt om een visie van regering en parlement die aan het algemeen belang is ontleend.

Gevolgen voor de wetgever

Betrokkenheid van andere partijen bij de voorbereiding van wetgeving kan een belangrijke bijdrage leveren aan de maatschappelijke acceptatie en uitvoerbaarheid van wetgeving. Maar door een dominante invulling van die betrokkenheid wordt de ruimte voor beslissende zeggenschap van de wetgever wel ingeperkt. De klassieke medewetgevende taak van het parlement boet daarbij aan betekenis in. De nadruk verschuift van een integrale belangenafweging ten behoeve van het algemeen belang naar allerlei deelaspecten, zoals de noodzaak van een zorgvuldig invoeringstraject en de toezegging dat de wet al op korte termijn zal worden geëvalueerd. Op zichzelf is er alles te zeggen voor zorgvuldige invoering, voor het in beeld brengen van het burgerperspectief en voor een verplichting tot evaluatie, maar dat heeft alleen blijvende waarde als principiële keuzen ook onder kritiek kunnen worden gesteld en deze toetsen niet worden gebruikt om langs het meer fundamentele vraagstuk heen te werken.

Ook bij kaderwetgeving, open normstelling, verregaande delegatie en experimenteerbepalingen geldt dat de wetgever minder inhoudelijk betrokken is bij de maatschappelijke sturing en normering. Bij kaderwetten die meer aan het bestuur delegeren dan uitsluitend uitvoeringskwesties en technische details, dreigt het gevaar dat het primaat van de wetgever verschuift naar de regering. Bij delegatie van normstelling aan private partijen (wetgeving op verzoek, open normen en zelfregulering) bestaat de kans dat sterk vertegenwoordigde belangen in een sector de overhand krijgen. Als de wetgever zijn positie veronachtzaamt, komen niet alleen de bestuurlijke werkelijkheid en staatsrechtelijke normen te ver uit elkaar te liggen. Ook de voorspelbaarheid van het bestuurlijk handelen wordt kleiner en de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor de burger worden minder.

Gevolgen voor de verhouding wetgever-rechter

Als de wetgever onvoldoende sturing geeft, zal de rechter veelal gevraagd worden om alsnog die duidelijkheid te scheppen. Bij gebrek aan duidelijke normen in de wet zal de rechter genoodzaakt zijn om meer aan rechtsvorming te doen om het recht nader te duiden. Het is onvermijdelijk dat de rechter uitspraken doet met een rechtsvormend karakter die boven het belang van het geschil van partijen uitstijgen om ook anderen dan de betrokken partijen zekerheid te geven. De keerzijde ervan is dat rechtsvorming door de rechter vaak onevenredig veel tijd en inspanning van bestuur en rechter vergen. Lang niet elke zaak leent zich daarvoor. Ook heeft de rechter vaak meer zaken nodig om tot een weloverwogen en voor de praktijk duidelijke lijn te komen. Zo leidt bijvoorbeeld het ontbreken van regie van de wetgever bij de zogenoemde ‘schaarse rechtenproblematiek’ ertoe dat de rechter van geval tot geval moet oordelen. Daardoor ontstaat in de rechtspraktijk een onzekere periode die lang kan duren. Hier ligt een opgave voor de wetgever om problemen niet af te wentelen op de rechter, maar om zelf de belangrijkste keuzen te maken.

Conclusie over exceptieve toetsing

Een illustratie van de gevolgen van de vlucht van de wetgever in kaderwetgeving geeft de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven over de toetsing van algemeen verbindende voorschriften die niet door het bestuur zijn vastgesteld. Hij adviseert de bestuursrechter die voorschriften indringender te toetsen aan algemene rechtsbeginselen van motivering en zorgvuldigheid. Een argument daarvoor is dat bij deze vormen van bestuurlijke normstelling meer tegenwicht van de bestuursrechter geboden is dan bij wetgeving door de wetgever. Als de wetgever zijn taak delegeert naar het bestuur, stijgt de behoefte aan tegenwicht door de rechter. Dat is vanuit het gezichtspunt van de rechter begrijpelijk, maar zou ook een aansporing moeten zijn voor de wetgever tot zorgvuldige wetgeving. Niet voor niets geldt ten aanzien van formele wetgeving het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet. Dat houdt in dat de rechter wetgeving die door regering en parlement tot stand is gebracht niet aan algemene rechtsbeginselen mag toetsen, behalve als die in rechtstreeks werkende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties zijn neergelegd.

Omgekeerd is er een taak voor de rechter weggelegd om onvolkomenheden in wetgeving te signaleren, zodat de wetgever deze kan aanvullen of corrigeren. Zo heeft de Hoge Raad in 2017, in navolging van de Raad van State, besloten structureler melding te maken van tekortkomingen in wet- en regelgeving die hij constateert. Dit gaat onder meer over leemten in de wet, regels die in strijd zijn met hoger recht, onduidelijke regelingen of regelingen die niet goed op elkaar zijn afgestemd. Alleen de wetgever kan deze tekortkomingen opheffen, omdat een rechterlijke oplossing in die gevallen de rechtsvormende taak van de rechter te buiten zou gaan.

Daarnaast is er een nog een beweging zichtbaar. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt in toenemende mate geconfronteerd met wetgeving die aanleiding geeft tot belangrijke rechtsvragen. Zij zoekt daarom naar manieren om de legitimatie van belangrijke rechtsvormende beslissingen te versterken. In dat kader heeft zij in 2018 in drie zaken het instrument toegepast van de amicus curiae, ook wel ‘meedenkers’ genoemd. In februari 2019 kondigde de minister voor Rechtsbescherming aan dat in de Algemene wet bestuursrecht hiervoor een wettelijke grondslag zal worden opgenomen. Die bepaling maakt het mogelijk dat de hoogste bestuursrechters anderen dan de direct betrokken partijen kunnen laten meedenken bij rechtsvragen in concrete zaken.

In een van de zaken is een algemene uitnodiging gepubliceerd op de website van de Raad van State, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak meedenkers heeft gevraagd inlichtingen aan haar te verstrekken. Deze variant wordt wel de ‘open internetconsultatie’ of de ‘open variant’ genoemd. De Afdeling bestuursrechtspraak had behoefte om anderen dan partijen te laten meedenken, primair om beter zicht te krijgen op de gevolgen van haar uitspraak voor de rechtspraktijk. Maar als de onvolkomenheden van de wet groter zijn, zal de rechter soms moeten volstaan met het signaleren van het gebrek, omdat de oplossing in feite tot het domein van de wetgever behoort.