Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Burgers zoeken houvast
Wetgeven in een complexe samenleving
Andere procedures en vormen van overheidsregulering
Nieuwe wegen en verschuivingen in het wetgevend bestel
Het belang van de normatieve kracht van wetgeving
Handreikingen
Tot slot

Handreikingen

In het vorige jaarverslag heeft de Raad van State geconcludeerd dat er reden is om breder aandacht te vragen voor ontwikkelingen en onderwerpen die het functioneren van de democratische rechtsstaat raken. Dat geldt ook en zelfs in het bijzonder voor de wet als houvast in onzekere tijden. Wetgeving ontwikkelt zich om naar normering en sturing bij de tijd te blijven. Dat is onontkoombaar. Maar niet elke verandering is bevorderlijk voor de kernfunctie van de wet in de democratische rechtsstaat. De wet mag geen onvolkomen of lege betekenis krijgen. Daarom doet de Raad van State een oproep aan regering en parlement om (opnieuw) te kijken naar de functie van de wet als instrument van behoud én verandering.

Tegelijkertijd heeft deze oproep ook gevolgen voor de Raad van State zelf als belangrijkste wetgevingsadviseur van regering en parlement en als hoogste bestuursrechter. De Afdeling advisering zal in haar advisering over wetgeving de komende jaren meer aandacht besteden aan dit thema. De Raad doet handreikingen aan regering en parlement om de functie van de wet en de wetgevingsprocedure te herwaarderen. De Afdeling advisering zal daaraan ook bijdragen door onder meer haar beleidsanalytische toets te verdiepen. In deze toets zal zij meer aandacht schenken aan bijvoorbeeld de uitvoeringstoetsing, het burgerperspectief en aan thema’s als brede welvaart en de gevolgen van digitalisering voor de (rechtsbescherming van de) burger. Ook zal de Afdeling advisering nadrukkelijker de verhouding van regelgeving tot de Grondwet in het algemeen en de grondrechten in het bijzonder in haar adviezen aan de orde stellen.

Tijdelijke commissie werkwijze Eerste Kamer

Ook de Eerste en Tweede Kamer richten zich in toenemende mate op de uitvoerbaarheid van wetgeving. Zo heeft de Tijdelijke commissie werkwijze Eerste Kamer in 2017 de vaste commissies uit de Eerste Kamer aanbevolen per wetsvoorstel te bezien of aanvullende toetsen op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van voorgestelde wetgeving gewenst zijn en daar de regering dan om te vragen.

Concreet leidt dit tot de volgende handreikingen:

  1. Het is essentieel dat de wetgever beseft dat zijn afweging breder moet zijn dan de optelsom van deelbelangen, zoals het bestaan van een akkoord, de behoefte aan maatwerk of de vermindering van regeldruk. De wetgever zal steeds moeten toetsen of het algemeen belang wordt gediend met het voorstel. Dat betekent dat akkoorden – die kunnen bestaan uit een uitwisseling van deelbelangen – steeds in relatie moeten worden bezien tot hun betekenis voor het algemeen belang. Zonder toetsing aan het algemeen belang bestaat het risico dat het draagvlak voor de oplossing afbrokkelt en de oplossing uiteindelijk niemand overtuigt. Een voorbeeld hiervan is de afschaffing van de dividendbelasting. Daarmee ligt de bijl aan de duurzaamheid van de wet en wordt de democratische rechtsstaat onnodig op de proef gesteld. Als zo’n voorstel aan de Afdeling advisering wordt voorgelegd, dan zal zij vragen om een aanvullende motivering.
  2. Wetgeving kan nooit een volautomatisch sluitstuk vormen van maatschappelijke akkoorden of bestuurlijke praktijken. Het is belangrijk de zelfstandige rol van de wetgever te (blijven) benadrukken bij politieke, maatschappelijke of organisatorische afspraken. In de democratische rechtsstaat is de wetgever de ontwerper en bepaler van de kaders waarbinnen overheid en maatschappij zich ontwikkelen. De regels die de wetgever vaststelt, bevorderen de noodzakelijke samenhang in de samenleving. Voor de wetgevingsadvisering betekent dit dat de Afdeling advisering een voorstel niet uitsluitend op zichzelf beoordeelt. Zij zal aandacht vragen voor de houdbaarheid van het voorstel op de langere termijn en de betekenis ervan voor andere maatschappelijke vraagstukken. De Raad van State roept regering en parlement op deze samenhang als uitdrukkelijk uitgangspunt voor wetgeving te hanteren.
  3. In samenhang hiermee is alertheid gewenst van de wetgever (dus regering en parlement gezamenlijk) voor kaderwetgeving of voorhangbepalingen die de gevolgen van te ruime delegatiemogelijkheden moeten corrigeren. De Raad van State roept de wetgever dan ook op om terug te keren van het pad om steeds meer te vertrouwen op kaderwetgeving die de kern van de regeling en de normstelling overlaat aan het bestuur. Aan het vullen van wettelijke leemten door bestuur of rechter zijn nadelen verbonden. Hun aanpak is altijd fragmentarisch. Deze aanpak kan uit een oogpunt van democratische legitimatie leiden tot kritiek op bestuur of rechter. Dit betekent dat de Afdeling advisering in voorkomende gevallen aandacht zal vragen voor elementen van wetgeving die conflicten kunnen opwekken.
  4. Verder is bezinning van de wetgever noodzakelijk op het ruime gebruik van experimenteerwetgeving. Die wetgeving kan de duurzaamheid en de rechtszekerheid van wetgeving aantasten. Als de regering op deze weg wil doorgaan, is hernieuwd inzicht in de betekenis van het experiment nodig. Dan is ook een nieuw toetsingskader nodig. Voor zover mogelijk en gewenst zal de Afdeling advisering daaraan een bijdrage leveren.
  5. Tot slot is herwaardering van het wetgevingsproces noodzakelijk. Het grondwettelijk gebod aan regering en parlement om gezamenlijk wetten vast te stellen, is een essentieel element in onze parlementaire democratie. Daarin gaan (parlementaire) vertegenwoordigers van politieke en maatschappelijke overtuigingen met elkaar het gesprek (en het debat) aan om zo tot gedragen en zorgvuldig afgewogen oplossingen voor de vraagstukken van de samenleving te komen. De inhoud van de wet telt, maar ook de zorgvuldigheid waarmee deze in de democratische rechtsstaat tot stand komt. De Afdeling advisering zal in het bijzonder aandacht schenken aan de wijze waarop rekenschap wordt gegeven van het proces van voorbereiding van wetgeving. Dat begint bij het duidelijk positioneren van de beleidsnota. Daarin zijn concrete voornemens voor wetgeving neergelegd die vervolgens in de Tweede Kamer gedetailleerd worden besproken. Tevens vergt het een inhoudsvolle memorie van toelichting waarin de afweging van belangen en in het bijzonder de weging van het algemeen belang een centrale plaats innemen.