Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Burgers zoeken houvast
Wetgeven in een complexe samenleving
Andere procedures en vormen van overheidsregulering
Nieuwe wegen en verschuivingen in het wetgevend bestel
Het belang van de normatieve kracht van wetgeving
Handreikingen
Tot slot

Burgers zoeken houvast

Onze samenleving verandert voortdurend. Op zichzelf zijn veranderingen noodzakelijk en wenselijk. Wel kunnen het tempo, de intensiteit en de stapeling van veranderingen leiden tot zorgen over de toekomst van de samenleving en over de rol van de overheid daarin. De kwaliteit van leven van de Nederlandse bevolking is er de afgelopen tien jaar gemiddeld genomen op vooruitgegaan. Toch rapporteert het Sociaal Cultureel Planbureau dat het maatschappelijke onbehagen (licht) toeneemt. Mensen maken zich vooral zorgen over de manier van samenleven. Of, zoals Paul Schnabel dit gevoel vorig jaar treffend verwoordde: ‘Met mij gaat het goed, met ons gaat het slecht’.

In dat maatschappelijke ongemak speelt ook wetgeving een rol. Enerzijds lijkt te snel en te gemakkelijk tot wetgeving te worden besloten. Overregulering en ‘wegwerprecht‘ liggen dan op de loer. Anderzijds wordt het moeilijker om wetten te maken die niet alleen sturen en verplichten, maar ook verbinden. Het vinden van een gemeenschappelijke deler wordt moeilijker in een samenleving die divers en gefragmenteerd is, die te maken heeft met snelle maatschappelijke en technologische ontwikkelingen en waarin het politieke landschap versplinterd is.

Houvast in wet

Waar traditionele verbanden in politiek en samenleving wegvallen, kan de wet een belangrijke pijler zijn om burgers houvast te bieden. Maar dan moet de wet wel een pijler zijn van ‘buigzaam beton’. Een goede wet balanceert tussen zekerheid en flexibiliteit. Zekerheid om maatschappelijke verhoudingen te ondersteunen, noodzakelijke gelijkheid te waarborgen en de macht van de overheid te begrenzen. Flexibiliteit om nieuwe maatschappelijke opgaven het hoofd te bieden en om vooruit te komen. Zekerheid en flexibiliteit zijn echter niet voldoende. In de wet worden keuzen gemaakt. Die kunnen alleen als normen in het algemeen belang gelden als ze ook op voldoende maatschappelijke steun kunnen rekenen. Een wettelijke norm moet gedragen worden. Daarom behoren de belangrijkste (rechtspolitieke) keuzen te worden gemaakt door de formele wetgever: regering en parlement gezamenlijk. Dat is ook hun grondwettelijke opdracht.

Gelet op de normerende functie van de wet, moet zorgvuldig worden omgegaan met de inzet en het gebruik ervan. Voor het maatschappelijk vertrouwen in de wet en in de wetgever is het belangrijk dat gewekte verwachtingen ook worden waargemaakt. De wet moet ook op langere termijn haar geldigheid behouden. Maar hoge pretenties en ambities zijn soms moeilijk te verwezenlijken. Omstandigheden in de economie en de samenleving wijzigen, zodat tijdig bijsturing moet plaatsvinden. Dat kan voorkomen dat er een kloof ontstaat tussen wat burgers van de wet verwachten en wat de wet daadwerkelijk ‘doet’. Juist in een overgangsfase, zoals nu, is dit van groot belang. Nieuwe technologieën en voortschrijdende digitalisering beïnvloeden sterk de structuur van de economie. Er zijn ingrijpende demografische veranderingen door vergrijzing en krimp van de bevolking. Nederland staat bovendien voor grote klimaatopgaven en ondervindt de gevolgen van toenemende instabiliteit in de internationale verhoudingen. Verregaande veranderingen op vele terreinen lijken dus onvermijdelijk. In deze situatie is vertrouwen van burgers in hun overheid onontbeerlijk. Voor dat vertrouwen is duidelijkheid over de koers van de wetgever essentieel.

Houvast aan wetgevingsprocedure

De Raad van State constateert dat de wetgever zijn rol in de praktijk nog beter kan vervullen. De wetgever leunt steeds vaker en intensiever op andere partijen om tot wetgeving te komen. Dat is op zichzelf een begrijpelijke en positief te waarderen ontwikkeling. Maar er zijn wel grenzen aan. De wet mag niet louter een product zijn van een of meer groepen in de samenleving, of slechts een stempel zetten op akkoorden die maatschappelijke partners bereiken. Zij vertegenwoordigen niet het algemeen belang, maar brengen – om begrijpelijke en vaak valide redenen – een bijzonder belang naar voren, een deelbelang. Het gaat bij het algemeen belang niet alleen om een uitwisseling van deelbelangen of om wat een meerderheid afspreekt, maar ook om de beginselen van de democratische rechtsstaat. Daarin wordt rekening gehouden met de belangen en rechten van minderheden en individuen. Of, in de woorden van Thorbecke: ‘Is het alleen de vraag, wat het volk of de meerderheid wil, dan vervalt de vraag naar hetgeen regt, waar, goed en uitvoerbaar is’. De wetgever kan dus niet zomaar ‘vertalen‘ wat anderen zijn overeengekomen.

Een levendig maatschappelijk en politiek debat over de inhoud van wetgeving is essentieel voor een goed functionerende democratische rechtsstaat. Ook dat vraagt om een zelfstandige beoordeling door de wetgever van politieke, maatschappelijke of bestuurlijke afspraken. Als aan die rol geen of minder gewicht wordt gehecht, kan dat leiden tot een wet die op gebrekkig politiek en maatschappelijk draagvlak berust en daarom uiteindelijk niemand overtuigt. Dan verliest de wetgever aan zeggenschap en gezag.

Ook wijst de Raad van State op het wezenlijke belang van regels die regering en parlement gezamenlijk op centraal niveau vaststellen. In de democratische rechtsstaat is dit de hoofdnorm. Het centrale karakter veronderstelt samenhang en een afweging van alle belangen door de volksvertegenwoordiging. Als de wetgever verstek laat gaan door af te zien van normstelling of door de bevoegdheid hiervoor over te dragen aan anderen, dan zullen het bestuur en de rechter ieder op hun wijze in die leemte moeten voorzien. Hun oplossingen zullen echter veelal meer fragmentarisch en casuïstisch zijn en met minder waarborgen omgeven dan de totstandkoming van een wet.

Opzet en afbakening

Dit inleidende hoofdstuk van het jaarverslag van de Raad van State over 2018 gaat in op de waarde van wetgeving en het wetgevingsproces in een veranderende samenleving. Het sluit af met handreikingen aan de wetgever. Daarmee wordt geen pleidooi gehouden voor alleen maar meer wetten. Overregulering is immers risicovol voor de rechtsstaat. Het toenemende aantal regels leidt niet automatisch tot toenemende naleving en handhaving.

Het houvast dat burgers ontlenen aan wetten en het wetgevingsproces laat onverlet dat ook op andere manieren wordt geïnvesteerd in maatschappelijk vertrouwen. Bijvoorbeeld door ontvankelijk te zijn voor specifieke wensen van burgers en daaraan, waar mogelijk, gevolg te geven (responsief bestuur). Of door transparante en zorgvuldige bestuurlijke procedures in te richten en open te communiceren.

Het houvast waar de Raad van State op doelt, vraagt om versterking van de functie van de wet en van het wetgevingsproces. Versterking niet in kwantitatieve, maar in kwalitatieve zin. Het is cruciaal dat de wetgever de kern en het bereik van een regeling zelf vaststelt. Cruciaal is ook dat de procedure zo is ingericht dat zij de normstelling of de maatschappelijke ordening legitimiteit verschaft. ‘Gemeen overleg’ en besluitvorming door regering en parlement zorgen daarvoor. Het gaat om inhoud én om procedure. Alleen de wetgever is in staat én gelegitimeerd om het algemeen belang te formuleren en veranderingen te bewerkstelligen of juist tegen te houden.