Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Burgers zoeken houvast
Wetgeven in een complexe samenleving
Andere procedures en vormen van overheidsregulering
Nieuwe wegen en verschuivingen in het wetgevend bestel
Het belang van de normatieve kracht van wetgeving
Handreikingen
Tot slot

Proces: een andere wijze van totstandkoming van wetgeving

Het ter consultatie voorleggen van voorgenomen wetgeving, het sluiten van sociale en maatschappelijke akkoorden als basis voor wetgeving en het vaststellen van ‘wetgeving op verzoek’ zijn instrumenten waarmee geprobeerd wordt het besluitvormingsproces te verbreden. Deze instrumenten bieden burgers en maatschappelijke partijen de kans om hun specifieke belangen in te brengen bij de totstandkoming van wetgeving.

Internetconsultatie

Consultatie is geen recent verschijnsel. Al langer worden wetsvoorstellen ter consultatie voorgelegd aan uitvoeringsorganisaties en eventueel andere belanghebbenden. Dat geldt ook voor het overleg met belangrijke maatschappelijke partijen, belangenorganisaties, grote bedrijven of instellingen. Nieuw is wel dat door de komst van het internet ook burgers hiervoor ingeschakeld worden.

Bij de start van internetconsultatie in 2009 is het instrument gepresenteerd als een aanvulling op de consultatiepraktijk om de betrokkenheid van bedrijven, burgers en belangengroepen te vergroten bij het maken van wetgeving. In 2011 kreeg het instrument een permanent karakter. Sindsdien wordt over vrijwel elk nieuw voorstel voor regelgeving via internet geconsulteerd. Er zijn inmiddels zo’n 1.100 consultaties afgerond. Uit recent onderzoek blijkt dat op meer dan de helft van de consultaties niet meer dan een handvol reacties binnenkomt. Een meerderheid van de inzenders zegt geen idee te hebben hoe de overheid de ingekomen reacties en het algemeen belang tegen elkaar afweegt. Inmiddels bevat de toelichting bij elk voorstel een paragraaf waarin verslag wordt gedaan van de resultaten en de bevindingen van de consultatie.

Complexe, juridische teksten schrikken af

Deelnemers aan internetconsultatie vertegenwoordigen voornamelijk één laag uit de samenleving (hoger opgeleid en ouder dan 55 jaar). De meerderheid van hen neemt deel vanuit een belangenorganisatie. Uit het bovengenoemd onderzoek blijkt dat complexe juridische teksten veel insprekers afschrikken. De staatscommissie parlementair stelsel wijst erop dat slechts een minderheid van de burgers bereid en in staat is in gelijke mate en op dezelfde wijze haar opvattingen naar voren te brengen, en dat haar adviezen in veel gevallen ook niet worden opgevolgd. Een individuele burger zal minder snel dan de overheid op elk terrein kunnen komen tot een integrale belangenafweging. De betrokken burger staat dan uiteindelijk aan de zijlijn. Toch oordeelt de staatscommissie in navolging van de Raad voor het Openbaar Bestuur per saldo welwillend over het instrument internetconsultatie als eigentijdse vorm van burgerparticipatie.

Akkoorden

Het is in een gefragmenteerd politiek landschap niet eenvoudig politiek draagvlak te vinden voor duidelijke, eenvoudige en bestendige wetgeving (zie aanwijzing 2.6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Het vergt onder meer dat strategisch is nagedacht over wat men wil bereiken of voorkomen, al ver voor besluitvorming aan de orde is. Tegenwoordig kan de overheid minder dan vroeger terecht bij vaste coalitiepartners en gereglementeerde overleggremia. Zij moet haar weg vinden in een veld met frequent verschuivende verhoudingen. Het belang van het tot stand brengen van politieke, sociale en maatschappelijke akkoorden neemt daardoor toe. Voorbeelden hiervan zijn het Klimaatakkoord, het Energieakkoord, het Woonakkoord en het Preventieakkoord. Vervolgens worden de (gedetailleerde) afspraken in akkoorden veelal een-op-een neergelegd in wetgeving.

De Raad van State heeft al eerder aandacht gevraagd voor deze ontwikkeling. Het proces van besluitvorming verplaatst zich naar partijen die een eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben. Maar van hen kan niet worden verwacht dat zij alle belangen in de samenleving integraal tegen elkaar kunnen afwegen. Belangen die aan een onderhandelingstafel zitten, hebben bovendien niet altijd een gelijk gewicht. Daarnaast raken belangen die niet aan tafel zijn vertegenwoordigd gemakkelijk onderbelicht. Zelfs als wel alle partijen aan tafel zitten, moeten regering en wetgever beseffen dat het bij wetgeving om méér gaat dan een optelsom van een compromis tussen deelbelangen of een rechtvaardige verdeling van lasten. Zo zal er bijvoorbeeld ook aandacht moeten zijn voor mogelijke marktverstoringen.

De nadruk op akkoorden om de gevolgen van (politieke) fragmentatie te overstijgen, heeft ook haar weerslag op de beleidsontwikkeling op departementen. Het akkoord krijgt een zelfstandige, publieke waarde. Daarnaast lijkt ook de neiging sterker te worden om ter voorbereiding van wetgeving en ter vergroting van draagvlak partijen uit het veld intensief te betrekken bij de beleidsvoorbereiding, met inbegrip van de keuzen die daarbij moeten worden gemaakt. Soms wordt de beleidsvoorbereiding en aansluitende wetgeving in feite uitbesteed aan doelgroepen van de regeling zelf.

Lerarenregister

Een voorbeeld van ‘uitbestede’ regelgeving is het lerarenregister. Omdat de beleidsvorming buiten de openbaarheid plaatsvindt en het akkoord wordt gepresenteerd als een resultaat van de beroepsgroep, neemt de druk op de wetgever toe om het resultaat als een gegeven te beschouwen. De focus komt dan te liggen op het belang van verwezenlijking van de wet in plaats van op de oplossing van het onderliggende probleem en de afweging in het algemeen belang. Dat is niet bevorderlijk voor de acceptatie van de wet. Het lerarenregister dat in september 2018 in zou gaan, is in de ijskast gezet door de (nieuwe) minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, nadat eerder al de beroepsorganisatie die het voorstel had geschreven, uit elkaar was gevallen. In februari 2019 is een initiatiefwetsvoorstel voor consultatie beschikbaar gekomen dat de afschaffing van het lerarenregister regelt.

Ook het Klimaatakkoord kent een bijzonder proces van totstandkoming. Dat proces is nog niet afgerond. Opvallend is dat het kabinet deelnemer was aan de klimaattafels en daarmee in een vroeg stadium zijn handen bond. Ook zijn tijdens de onderhandelingen fractievoorzitters en fractiewoordvoerders van de coalitiepartijen in de Tweede Kamer betrokken bij een zogeheten ‘cockpitoverleg’ over het Klimaatakkoord.

In dit verband verdient ook het initiatiefvoorstel voor een Klimaatwet aandacht. De invulling van deze wet lijkt afhankelijk van het bereiken van een definitief Klimaatakkoord. Tijdens de behandeling van dit voorstel in de Tweede Kamer kwam de staatsrechtelijke dimensie van de wet aan de orde in relatie tot het stellen van klimaatdoelen en is gewezen op de kwetsbaarheid die ontstaat als politieke streefdoelen worden vastgelegd in een wet.

Wetgeving op verzoek

Een ander voorbeeld om anderen dan de wetgever te betrekken bij de besluitvorming over wetgeving is het bieden van de mogelijkheid aan maatschappelijke partijen om goede ideeën in regelgeving om te zetten, de zogenoemde ‘wetgeving op verzoek’.

Wetsvoorstel ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven

Een voorbeeld is het wetsvoorstel om duurzaamheidsregelgeving uitsluitend op verzoek van partijen door het bestuur (dus buiten het parlement om) tot stand te laten brengen. Volgens de toelichting bij dat wetvoorstel is deze opzet een consequentie van de netwerksamenleving. Daarin staat de overheid in plaats van boven de partijen steeds vaker tussen de partijen en is het nastreven van publieke belangen minder dan voorheen een exclusieve verantwoordelijkheid van de overheid geworden. Vergeten wordt dat de overheid gezag uitoefent in het belang van iedereen. Zij staat in die zin boven de partijen. Door vast te leggen dat concrete regelgeving op initiatief van particuliere partijen tot stand komt, wordt het uitgangspunt aangetast dat alleen de wetgever gelegitimeerd is om op grond van een integrale belangenafweging algemeen verbindende voorschriften tot stand te brengen. Het relativeren van dit uitgangspunt kan ertoe leiden dat de (deel)belangen van die partijen in dit wetgevingsproces gelijk worden gesteld aan het algemeen belang. Dit risico wordt nog versterkt doordat het voorstel bepaalt dat het verzoek vergezeld moet gaan van een voorstel voor de te stellen regels. Hierdoor krijgen particuliere partijen een onevenredig sterke positie in het wetgevingsproces en maakt de overheid zich daar nadrukkelijk afhankelijk van. In een democratische rechtstaat behoort de wetgever zelf de voornaamste keuzen te maken over de inhoud van het recht in wettelijke regelingen. Met wetgeving op verzoek raakt dit uitgangspunt buiten beeld.

Uit de praktijk van internetconsultatie weten we dat het vaak organisaties en professionals zijn die reageren. Die schuiven veelal ook aan bij onderhandelingen over sociale of maatschappelijke akkoorden. Waar de zeggenschap van het parlement over wetgeving ooit bedoeld was om eigen, aan het algemeen belang ontleende gezichtspunten in te brengen, kan de intensieve betrokkenheid van andere partijen dan het parlement betekenen dat het recht van de sterkste (in woord en invloed) in toenemende mate gaat gelden. Maatschappelijk zwakkere of zwakker georganiseerde partijen kunnen hierdoor worden benadeeld.