Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Advisering
Toetsing constitutioneel recht
Klimaat en duurzaamheid
Burgerperspectief
Digitalisering
Stelselvastheid
Open normen en rechtszekerheid
Onafhankelijk begrotingstoezicht

Open normen en rechtszekerheid

Afwegingen bij open normen

Open normen in de vorm van kaderwetgeving, ruime delegatiebepalingen, doelregelgeving en zorgplichten kunnen weliswaar vanuit bestuurlijk oogpunt praktische voordelen hebben, maar zij staan ook op gespannen voet met het primaat van de wetgever. Zij kunnen voor de burger, uitvoerende instanties en overheden ruimte opleveren, maar ook rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid. Op deze praktische en principiële afwegingen wees de Afdeling advisering in eerdere jaarverslagen. Ook in haar adviezen uit 2018 besteedt zij aandacht aan de gevolgen van het gebruik van open normen voor rechtsstatelijke waarden en waarborgen.

Primaat van de wetgever en maatschappelijke initiatieven

In het advies over het voorstel voor de Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven spreekt de Afdeling advisering waardering uit voor het bevorderen van maatschappelijke initiatieven ten behoeve van duurzaamheid. De wijze waarin dit vorm krijgt in het wetsvoorstel stuit bij de Afdeling advisering echter op rechtsstatelijke bezwaren. Zij adviseert daarom dit voorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden. Het wetsvoorstel biedt een grondslag en een procedure om op verzoek van particuliere partijen een duurzaamheidsinitiatief in een ministeriële regeling neer te leggen. De bezwaren van de Afdeling advisering komen voort uit de waarde die zij hecht aan de waarborgen van de wetgevingsprocedure. In een democratische rechtsstaat moet de wetgever de voornaamste keuzen maken over de inhoud van regelgeving. Het voorstel komt aan dat uitgangspunt onvoldoende tegemoet.

Primaat van de wetgever en beleidskeuzen

Dezelfde afweging speelt bij het voorstel tot wijziging van het Besluit gebruik meststoffen in verband met het zesde actieplan Nitraatrichtlijn. De Afdeling adviseert om de voorschriften voor emissiearme aanwending van mest op het niveau van een algemene maatregel van bestuur te regelen. Bij wijzigingen kan de zogenoemde ‘voorhangprocedure’ worden toegepast. Zij adviseert vast te houden aan het bestaande delegatieniveau waarop dit onderwerp geregeld is en niet te kiezen voor delegatie naar een ministeriële regeling. Het gaat hier om een politiek gevoelig onderwerp. Dan is het niet wenselijk dat de beleidskeuzen over toegestane methoden voor emissiearme aanwending van mest worden vastgelegd in regelgeving, buiten de controle van de ministerraad en het parlement om.

Open normen en interbestuurlijke verhoudingen

Open normen bevatten het risico dat over de invulling ervan verschil van mening ontstaat. Als de wetgever niet voldoende houvast biedt, dan zal de rechter uiteindelijk de beslissing moeten nemen over de invulling van een norm. De Afdeling advisering ziet dit als een minder wenselijke kant van reguleren met open normen. Bij het wetsvoorstel Experimentenwet gemeenten signaleerde zij op dit punt een nadelige invloed op de interbestuurlijke verhoudingen. Dit voorstel introduceert een algemene procedure voor experimenten waarbij gemeenten kunnen afwijken van de wet. Gemeenten kunnen een voorstel tot experimenteren doen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De procedurele en inhoudelijke voorwaarden waaraan de voorstellen moeten voldoen, worden volgens het voorstel bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nader bepaald. De Afdeling advisering concludeert in haar advies dat de voorgestelde algemene experimenteerbepaling niets toevoegt aan wat al mogelijk is binnen de bestaande wettelijke kaders. Het voorstel zal wel kunnen leiden tot ongewenste juridisering, beperking van de ruimte voor maatwerk, het naast elkaar bestaan van verschillende experimenteerregimes en geschillen over de invulling van deze regimes.

Algemene machtigingsbepaling Verzamelwet Brexit

Het voorstel voor de Verzamelwet Brexit bevat een algemene machtigingsbepaling. Deze maakt het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling de benodigde maatregelen te treffen, zo nodig in afwijking van de wet. De Afdeling advisering onderkent dat het in de context van de Brexit onder omstandigheden nodig kan zijn om zeer snel te reageren met regelgeving. In die gevallen kan een ministeriële regeling het aangewezen delegatieniveau zijn. Zij adviseert echter wel de machtigingsbepaling te clausuleren, zodat deze ook recht doet aan het belang van het primaat van de wetgever (het waarborgen van de wetgevingsprocedure).

Concretiseren en clausuleren

In het advies over de Wet toezicht trustkantoren 2018 stelt de Afdeling advisering dat De Nederlandsche Bank de open normen in het wetsvoorstel moet concretiseren, voordat handhavingsmaatregelen worden getroffen. Op die manier is voor betrokkenen op tijd duidelijk wat er van hen wordt verwacht. In 2018 is het wetsvoorstel tot wijziging van de Telecommunicatiewet met betrekking tot ongewenste zeggenschap in telecommunicatiepartijen voor advies voorgelegd. De Afdeling advisering uit in haar advies bezwaren tegen de voorgestelde open normen vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. Zij adviseert het voorstel te heroverwegen, omdat het gekozen instrument om in te grijpen in de telecommunicatiesector onzekerheid voor alle betrokken partijen meebrengt. Het gekozen instrument kan niet onder alle omstandigheden adequaat zijn om de beoogde doelen te bereiken.

Open normen en bescherming van de leefomgeving

Open normen maken ook deel uit van het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht onder de Omgevingswet. De Afdeling advisering merkt in haar advies over de Invoeringswet Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsbesluiten op dat het stelsel (bewust) bijzonder veel flexibiliteit biedt in de regels, in de verhoudingen tussen overheden en bij de uitvoering. Dat biedt voordelen en past bij de politieke keuzen die ten grondslag liggen aan de Omgevingswet. De Afdeling advisering wijst echter ook op de risico’s: het wordt onzeker of burger, overheid en rechter voldoende houvast hebben en of de bescherming van het milieu en rechtsposities gelijkwaardig zal zijn. De balans tussen ‘benutten’ en ‘beschermen’ kan daarbij doorslaan naar ‘benutten’. Een ander probleem van open normen is dat zij op gespannen voet kunnen staan met het beginsel van lex certa. Zorgplichtbepalingen krijgen een centrale rol in het omgevingsrecht. Daarbij worden begrippen gebruikt die van geval tot geval om invulling vragen, zoals ‘passend’, ‘geschikt’, ‘representatief’ en ‘redelijkerwijs’. Ook komt er een vangnetbepaling met een bijzonder grote reikwijdte. Strafrechtelijke handhaving van dit soort bepalingen staat op gespannen voet met het beginsel dat voorschriften voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moeten zijn.