Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Eén Raad, meerdere taken
De samenstelling van de Raad en zijn Afdelingen
Raakvlakken tussen wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak
De Raad en het Koninkrijk
Kwaliteitsdiscussie
Internationale samenwerking

Regelcomplexiteit en –verstrengeling

Een verschijnsel waar beide Afdelingen in hun dagelijkse praktijk regelmatig tegenaan lopen, is de groeiende complexiteit van de regelgeving of, beter gezegd, van de verstrengeling van regelgeving. Met dat laatste wordt gedoeld op het verschijnsel dat verschillende wettelijke systemen en regimes over elkaar heen schuiven. Daardoor is het voor justitiabelen moeilijk te achterhalen welke bepalingen wel en welke niet van toepassing zijn, terwijl zij bij zelfs geringe overtredingen wel geconfronteerd worden met forse sancties of maatregelen. Ook bestuursorganen kunnen steeds vaker zelf de weg niet meer vinden in de verstrengelde regelingen. Toch nemen zij ook dan een beslissing in de gedachte dat de rechter maar moet uitzoeken wat wel en niet kan. Dat leidt tot rechtsonzekerheid, terwijl burgers worden opgezadeld met risico’s die het gevolg zijn van weinig toegankelijke en ondoorzichtige wet- en regelgeving. Ontoegankelijkheid en ondoorzichtigheid die soms de uitkomst zijn van een proces waarbij de wetgever verduidelijking als oogmerk heeft.

De wetgever beoogde met de Wet op het financieel toezicht (Wft), die begin 2007 in werking trad, om de inzichtelijkheid, doelgerichtheid en marktgerichtheid van toezicht en toezichtwetgeving te bevorderen. In zijn advies waarschuwde de Raad reeds voor de complexiteit van het voorstel; het was moeilijk toegankelijk voor financiële ondernemingen en droeg het risico in zich van fouten en inconsistenties. Hoewel de regering naar aanleiding van deze kritiek de opzet van het voorstel wijzigde, moet worden vastgesteld dat de Wft sindsdien maar liefst 75 maal is gewijzigd. Ten dele hangen die wijzigingen samen met de implementatie van Europese regelgeving. Veel vaker waren zij het gevolg van nieuw nationaal beleid of van wijziging van andere wetten. In 2015 adviseerde de Raad om, gelet op de toegenomen complexiteit, de opzet van de Wft tegen het licht te houden, waarbij de toegankelijkheid van de wetgeving voorop zou moeten staan. De regering heeft deze herziening inmiddels in gang gezet.

Snelle veranderingen

Toegegeven, het proces van voortdurende wijziging van het financieel toezicht in het gegeven voorbeeld was ook een reflectie van voortschrijdend inzicht door de financiële crisis na 2008. Niet alleen de financiële wereld maakt in deze jaren een snelle verandering door. Zo trekken digitalisering, de opkomst van nieuwe media en de ontwikkeling van uiteenlopende ICT-technologieën (en de gebleken kwetsbaarheden daarvan) een zware wissel op het vermogen van de wetgever om deze ontwikkelingen bij te benen en rechtsstatelijk in te kaderen. Snelle veranderingen in het maatschappelijk verkeer kunnen tot toenemende complexiteit leiden. Dit is vooral het geval wanneer de wetgever probeert veranderingen te volgen en niet de tijd neemt om zich te bezinnen of deze niet een fundamentele bijstelling van de wet vergen.

In 2016 zijn tegelijkertijd voorstellen voor de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang en voor de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk bij de Afdeling advisering aanhangig gemaakt. In haar advies merkte de Afdeling advisering op dat het eerste wetsvoorstel wijzigingen voorschreef voor het peuterspeelzaalwerk, terwijl het tweede wetsvoorstel beoogde het peuterspeelzaalwerk als aparte categorie naast de kinderopvang te laten vervallen. De harmonisatiewet zou daarnaast ingrijpende gevolgen hebben voor kindercentra, peuterspeelzalen, gemeenten en ouders, zonder dat de effecten daarvan onderzocht waren en het nut daarvan was aangetoond. Dit alles tegen de achtergrond dat in de toelichting werd aangekondigd dat een nieuw kabinet mogelijk een alomvattende herziening wenselijk zou achten. Vandaar dat de Afdeling advisering de vraag opwierp of daar dan niet op gewacht zou moeten worden alvorens de voorgestelde ingrijpende veranderingen aan te brengen.

Gegevensbescherming

Complexiteit van wetgeving is overigens niet het prerogatief van de Nederlandse wetgever. Ook Europese regelgeving kan uitermate complex zijn. In dat geval worden in eerste instantie niet burgers, maar vooral overheidsinstanties daarmee geconfronteerd. Een voorbeeld is de nieuwe Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) die de (internationale) digitale communicatie normeert in het belang van privacybescherming. Het gaat om een zeer omvangrijke regeling die nationale overheden voor grote uitdagingen stelt.

In haar advies over de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming wijst de Afdeling advisering op de aanzienlijke gevolgen van de AVG voor burgers, bedrijven en overheden, terwijl de bekendheid daarmee nog zeer beperkt is. De uitvoeringspraktijk van de bestaande wetgeving laat al structurele problemen zien. Daarom concludeert de Afdeling advisering dat een majeure inspanning nodig zal zijn om de AVG en de daarmee samenhangende wetgeving adequaat uitgevoerd te krijgen. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel bleek onvoldoende besef van urgentie, hoewel de regering mede verantwoordelijk is voor effectieve uitvoering.

Asbestverwijdering

De bestuursrechtspraak wordt uiteraard vooral in een concrete casus geconfronteerd met de problematiek van complexiteit en regelverstrengeling. Een voorbeeld van regelverstrengeling deed zich voor in een zaak over asbestverwijdering.

De minister legde een ondernemer een boete op, omdat hij in strijd met het Arbobesluit zijn werkmethoden niet zodanig had ingericht dat er geen asbeststof werd geproduceerd of in de lucht vrijkwam. Tegelijkertijd had de minister voor hetzelfde feit een boete opgelegd wegens overtreding van de Arbowet, omdat in de onmiddellijke omgeving van de werkzaamheden gevaar kon ontstaan voor de veiligheid of gezondheid van derden. In haar uitspraak van 18 januari 2017 besliste de Afdeling bestuursrechtspraak om de opgelegde boete te verlagen met het bedrag van de laagste boete. De overtredingen houden nauw verband met elkaar en de strekking van de bepalingen komt in hoge mate overeen.

Crisis- en herstelwet

Ook wordt de bestuursrechtspraak geconfronteerd met wetgeving die steeds ingewikkelder is geworden, vaak omdat opzet en oogmerken van de regeling geleidelijk veranderen. Een voorbeeld is de Crisis- en herstelwetgeving. De Crisis- en herstelwet ontstond in 2010 uit de behoefte om in de jaren van financiële en economische crisis de bedrijvigheid te stimuleren. Procedures werden vereenvoudigd voor bepaalde grote bouwprojecten, infrastructurele projecten en projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie. Projecten worden aangewezen in steeds weer nieuwe tranches. Op het moment van publicatie van dit jaarverslag is de zestiende tranche in voorbereiding. De ervaring was zo positief dat, ook toen de crisis voorbij was, de wet in stand werd gelaten en medio 2014 permanent werd gemaakt. Bij het permanent maken had het voor de hand gelegen om ook de tekst van de wet aan te passen aan de nieuwe, economisch gunstige omstandigheden. In 2017 kwam bij een uitspraak de vraag aan de orde of het project wel kon worden gekwalificeerd als experimenteel project. Op grond van artikel 2.4, tweede lid, van de Crisis- en herstelwet moet het experiment bijdragen aan innovatieve ontwikkelingen en moet de uitvoering bijdragen aan onder meer het bestrijden van de economische crisis. Inmiddels wordt de wet echter ook gebruikt als experimentenregeling voor nieuwe wetgeving. Zo is het de bedoeling dat bij verschillende ruimtelijke besluiten (plannen, maar ook provinciale verordeningen) geëxperimenteerd kan worden met de mogelijkheden van de komende Omgevingswet.

Soms blijkt de bedoeling van een experiment niet voldoende in de wettelijke regeling te zijn neergelegd. Zo is het ingevolge de Wet op de ruimtelijke ordening in strijd met een goede ruimtelijke ordening om bestemmingen mogelijk te maken die niet binnen tien jaar zullen worden verwezenlijkt. Op grond van artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet mag daarvan bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken als de hoogst toegestane tijdsduur wordt aangegeven. Bij beroepen over het inpassingsplan Logistiek Park Moerdijk bleek dat in de snelheid van de regelgeving bij een hele reeks projecten geen maximale tijdsduur aan de afwijking was gesteld. De Afdeling bestuursrechtspraak concludeerde daarop tot onverbindendheid van de desbetreffende aanwijzingen.

Detaillering

Overmatige detaillering is ook vaak bron van complicatie.

Zo wees de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak over een ontheffing van het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht van de Flora- en faunawet voor het doden van grauwe ganzen met behulp van het geweer op de onduidelijkheid en onleesbaarheid van deze wetgeving door zelf in eigen bewoordingen een weergave daarvan te geven. Eerder had de Afdeling advisering in haar advies over het Besluit natuurbescherming van 30 september 2016 er al op gewezen dat de regeling moeilijk te begrijpen was, onder meer vanwege het grote aantal verwijzingen naar andere regelingen of artikelen.