Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 

Vreemdelingenkamer

Europees recht

Ongeveer 60% van de uitspraken die de Afdeling bestuursrechtspraak in 2017 deed, ging over vreemdelingenrecht: 8.216 uitspraken. Het vreemdelingenrecht is tegenwoordig voor het overgrote deel Europees recht. Dat is in de eerste plaats het recht van de Europese Unie. Bijna het gehele asielrecht en een flink deel van het reguliere vreemdelingenrecht is neergelegd in de basisverdragen van de Europese Unie en in Europese richtlijnen en verordeningen. Maar juridisch gezien leven wij niet in één, maar in twee ‘Europa’s’. Naast de Europese Unie is er het Europa van de Raad van Europa en het EVRM. Ook het EVRM speelt in het vreemdelingenrecht een grote rol. In zeer veel vreemdelingenzaken wordt een beroep gedaan op vooral artikel 3 (verbod van onmenselijke of vernederende behandeling) en/of artikel 8 (het grondrecht op familieleven) van het EVRM. De ‘twee Europa’s’ interfereren bovendien met elkaar: de Unierechtelijke regelgeving is voor een deel een precisering van verplichtingen die voor de lidstaten ook al voortvloeien uit het EVRM (of het mondiale Vluchtelingenverdrag). Het is in het vreemdelingenrecht niet bijzonder als in een zaak zowel een beroep wordt gedaan op het Unierecht als op het EVRM.

De vreemdelingenrechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak wordt dan ook sterk beïnvloed door de rechtspraak van zowel het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) in Luxemburg als het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg. Die invloed doet zich op verschillende manieren gelden. De invloed van het HvJEU is het meest direct als de Afdeling bestuursrechtspraak prejudiciële vragen aan dat Hof moet stellen, voordat zij op een hoger beroep beslist (artikel 267 VWEU). De Afdeling bestuursrechtspraak doet dan een tussenuitspraak (verwijzingsuitspraak genoemd), waarin zij de vragen formuleert. Bij de einduitspraak is de Afdeling bestuursrechtspraak gebonden aan de antwoorden van het HvJEU.

Prejudiciële vragen

In 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak op het terrein van het vreemdelingenrecht geen einduitspraken gedaan naar aanleiding van antwoorden van het HvJEU op door haar gestelde vragen. Wel heeft zij zeven keer prejudiciële vragen gesteld. Dat is vaker dan ooit tevoren. De Afdeling bestuursrechtspraak is ook gebonden aan de antwoorden die het HvJEU heeft gegeven op prejudiciële vragen van andere Nederlandse rechters of rechters van andere lidstaten. Soms moet de Afdeling bestuursrechtspraak naar aanleiding van antwoorden van het HvJEU op vragen van een andere rechter in een uitspraak uiteenzetten wat dat arrest betekent voor het Nederlandse vreemdelingenrecht. En dan zijn er ook nog uitspraken in zaken waarin een partij heeft verzocht om prejudiciële vragen te stellen, maar de Afdeling bestuursrechtspraak uiteenzet waarom dat niet nodig is. Dat betekent niet dat het Unierecht geen gevolgen heeft voor ons vreemdelingenrecht, maar slechts dat de Afdeling bestuursrechtspraak die gevolgen voldoende duidelijk acht om daarover zelf uitspraak te doen.

Aan het EHRM kunnen (nog) geen prejudiciële vragen worden gesteld. De invloed van het Straatsburgse Hof is het meest direct als het naar aanleiding van een klacht tegen Nederland oordeelt dat Nederland het EVRM heeft geschonden. Dat heeft zich in 2017 gelukkig niet voorgedaan. Ook voor het ’tweede Europa’ geldt dat Nederland gebonden is aan arresten van het EHRM over klachten over andere landen die bij het EVRM zijn aangesloten. Ook dan kan de Afdeling bestuursrechtspraak zich genoodzaakt zien om uitspraak te doen over de gevolgen van zo’n arrest voor het Nederlandse vreemdelingenrecht.

Interferentie tussen beide ‘Europa’s’

Enkele voorbeelden kunnen deze verschillende vormen van invloed van de rechtspraak van de beide Europese hoven illustreren. De voorbeelden zijn in meer uitgewerkte vorm terug te vinden in het digitale jurisprudentieoverzicht. Het eerste voorbeeld illustreert meteen ook de interferentie tussen beide ‘Europa’s’. Op 5 juli 2016 wees het EHRM het arrest A.M. tegen Nederland over een Afghaanse asielzoeker. In dit arrest oordeelde het EHRM dat A.M. het hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak mocht overslaan, omdat het hoger beroep geen schorsende werking heeft en daarom volgens het EHRM geen effectief rechtsmiddel is. Het oordeel dat de Afdeling bestuursrechtspraak desgewenst kon worden gepasseerd, baarde zorgen. Daarom heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak op 20 december 2016 uitgesproken dat een verzoek om bij wijze van voorlopige voorziening uitzetting hangende hoger beroep te verbieden vaker dan voorheen zou worden toegewezen. Het weinig verrassende gevolg was dat een dergelijk verzoek in 2017 veel vaker is gedaan dan in voorgaande jaren.

Maar er was nog een gevolg. Niet alleen het EVRM, maar ook het Unierecht stelt eisen aan de rechtbescherming in asielzaken. Daarom stelde de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak op 29 maart 2017 in twee zaken de prejudiciële vraag of het Unierecht – in het bijzonder de Procedurerichtlijn (richtlijn 2013/32/EU) – Nederland verplicht om aan het hoger beroep automatische schorsende werking toe te kennen. Die vraag was eind 2017 nog niet beantwoord. De zaak illustreert hoe een uitspraak van het ene Europese Hof kan leiden tot vragen aan het andere.

Procedurerichtlijn

Over de procedurele kant van het asielrecht heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in 2017 nog meer prejudiciële vragen gesteld. In twee uitspraken van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2571 en ECLI:NL:RVS:2017:2572, stelde zij vragen over de werking van de Dublinverordening (Verordening 604/2013). Een week later, op 4 oktober 2017, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het HvJEU gevraagd of artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, dat eist dat de rechter in asielzaken een ‘volledig en ex nunc’ onderzoek verricht, ook betekent dat de rechter een oordeel moet geven over asielmotieven die pas in de fase van het beroep bij de rechter voor het eerst naar voren worden gebracht, zodat de staatssecretaris daarover in de bestuurlijke fase geen oordeel heeft kunnen geven, of dat de vreemdeling daarvoor een nieuwe aanvraag moet indienen.

Bij een andere vraag die in het kader van de Procedurerichtlijn opkwam, oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat het niet nodig was om die vraag aan het HvJEU voor te leggen. In een uitspraak van 6 oktober 2017 beantwoordt de Afdeling bestuursrechtspraak de vraag bevestigend of de staatssecretaris zich op het standpunt mag stellen dat een element van een asielrelaas dat de vreemdeling niet eerder heeft aangevoerd toch niet nieuw is, omdat de vreemdeling het wel eerder had kunnen aanvoeren. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt tevens dat gelet op de totstandkomingsgeschiedenis, doelstellingen en systematiek van de Procedurerichtlijn daarover redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan, zodat het niet nodig is om een prejudiciële vraag te stellen.

Verduidelijking voor de Nederlandse rechtspraktijk

De invloed van het Unierecht doet zich dus niet slechts gevoelen als de vraag voorligt of al dan niet een prejudiciële vraag moet worden gesteld. Soms wordt de Afdeling bestuursrechtspraak ook geroepen om te verduidelijken wat het antwoord van het HvJEU op een vraag van een andere rechter betekent voor de Nederlandse uitvoeringspraktijk. Dit was aan de orde in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 3 november 2017. In die zaak ging het om de toepassing van het arrest C.K. tegen Slovenië en de vraag onder welke omstandigheden de gezondheidstoestand van de vreemdeling in de weg staat aan overdracht naar een ander land. Een vergelijkbare medische problematiek kwam in het ’andere Europa’ aan de orde in het arrest Paposhvili, waarnaar het HvJEU in het arrest C.K. ook verwijst. Het arrest Paposhvili ging over een zeer ernstig zieke vreemdeling uit Georgië die België dreigde uit te zetten. In drie uitspraken van 28 september 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat de wijze waarop de staatssecretaris dit arrest in het Nederlandse beleid heeft geoperationaliseerd, met het arrest verenigbaar is, ECLI:NL:RVS:2017:2627; ECLI:NL:RVS:2017:2628 en ECLI:NL:RVS:2017:2629. De Afdeling bestuursrechtspraak verduidelijkt dat het op de weg van de vreemdeling ligt om feiten en omstandigheden aan te voeren waaruit blijkt dat de noodzakelijke medische behandeling in zijn land van herkomst voor hem niet toegankelijk is.

Een ander arrest van het EHRM waarvan de implicaties voor de Nederlandse rechtspraktijk in 2017 verduidelijking behoefden, was het arrest Korošec tegen Slovenië. Daarin werd in een arbeidsongeschiktheidszaak een schending van artikel 6 EVRM aangenomen omdat, kort gezegd, de Sloveense rechter te klakkeloos was afgegaan op het oordeel van de medische deskundigen van de overheid. Dit arrest leidde in Nederland tot veel discussie in de literatuur over de positie van deskundigen in de bestuursrechtelijke procedure en uiteindelijk tot twee uitspraken van 30 juni 2017, één van de Afdeling bestuursrechtspraak en één van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Daarin zetten beide hoogste bestuursrechters stap voor stap uiteen hoe de bestuursrechter moet omgaan met deskundigenadviezen die aan het bestuur zijn uitgebracht en in welke gevallen hij moet overwegen om zelf een deskundige te benoemen. Deze uitspraken illustreren ook hoe de hoogste bestuursrechters in Nederland hun best doen om langs informele weg de rechtseenheid te bewaken. Beide uitspraken zijn op de essentiële punten gelijkluidend en dat is natuurlijk geen toeval.

Het voorgaande laat zien hoe belangrijk de rechtspraak van de beide Europese hoven ook in 2017 voor de rechtspraak van de Vreemdelingenkamer van de Afdeling bestuursrechtspraak is geweest. Met regelmaat wordt de Afdeling bestuursrechtspraak geroepen de betekenis van Europees recht voor de Nederlandse vreemdelingenpraktijk te verduidelijken. Bij de invloed van het EVRM moet de Afdeling bestuursrechtspraak dat noodzakelijkerwijs zelf doen, omdat zij geen vragen kan stellen aan het EHRM. Bij het HvJEU kan de Afdeling bestuursrechtspraak dat niet alleen, maar moet zij dat zelfs, tenzij de uitleg van het Unierecht duidelijk is (’acte clair’) of het HvJEU de rechtsvraag al eens heeft beantwoord (’acte éclairé’).

Doorlooptijd van prejudiciële vragen

Het verplicht stellen van vragen aan het HvJEU kan voor een dilemma zorgen. De antwoorden op de in het najaar van 2017 gestelde vragen over de Dublinverordening en over nieuwe asielmotieven worden niet vóór 2019 verwacht. De gemiddelde doorlooptijd van een prejudiciële vraag bedroeg in 2017 ongeveer vijftien maanden. Als eenmaal een rechtsvraag aan het HvJEU is voorgelegd, moeten zaken waarin dezelfde rechtsvraag speelt in beginsel worden aangehouden tot het Hof de vraag heeft beantwoord. In beide zojuist genoemde voorbeelden betekent dit dat waarschijnlijk tientallen zaken gedurende een kleine anderhalf jaar stilliggen. Inhoudelijk gezien kan het juist bij veelvoorkomende problemen van groot belang zijn om prejudiciële vragen te stellen, maar dat kan meebrengen dat de afhandeling van een groot aantal zaken aanzienlijk wordt vertraagd. Zo wees het HvJEU op 10 mei 2017 arrest in de zaak Chavez Vilchez e.a. over de vraag in welke gevallen een ouder (in de praktijk bijna altijd: de moeder) uit een derde land op grond van artikel 20 VWEU een verblijfsrecht kan ontlenen aan het feit dat een kind met de nationaliteit van een lidstaat van haar afhankelijk is. Dat was een antwoord op vragen die de CRvB had gesteld op 16 maart 2015. In afwachting daarvan heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bijna vijftig vreemdelingenzaken aangehouden en de rechtbanken nog veel meer. Sommige vreemdelingen hebben dus ruim twee jaar op de uitkomst van hun zaak moeten wachten. In die zaken was het voor de vreemdelingen ’eind goed, al goed’; alle hoger beroepen zijn ingetrokken, omdat de staatssecretaris naar aanleiding van het arrest alsnog erkende dat de vreemdelingen het recht hadden om in Nederland te verblijven.