Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Advisering
Wendbaarheid, weerbaarheid en kenbaarheid van regels
Toezichtwetgeving
Interbestuurlijke verhoudingen en decentralisatie
Bescherming persoonsgegevens
Onafhankelijk begrotingstoezicht

Doelregelgeving; abstracte normstelling

Doelregelgeving waarin een doel (resultaat) of zorgplicht (inspanning) in de wet wordt vastgelegd, geeft degene tot wie de bepaling is gericht de vrije keuze om het resultaat te bereiken of de inspanning te leveren. De mate van abstractie die eigen is aan doelregelgeving zou wetgeving wendbaarder maken, zo is dan de verwachting. De ervaring met het gebruik van open normen leert echter dat de handelingsvrijheid en ruimte die dergelijke regelgeving moet bieden, vaak op een ander (lager) niveau gedetailleerd worden ingevuld. Regulering wordt door het gebruik van doelregulering dus niet automatisch wendbaarder.

De behoefte om open normen op een ander niveau nader te concretiseren, maakt duidelijk dat in de praktijk behoefte bestaat aan houvast en (rechts)zekerheid. Rechtszekerheid vereist dat duidelijk moet zijn waartoe de norm strekt en hoe deze in een concreet geval wordt toegepast en gehandhaafd. Wanneer in wetgeving gebruikt wordt gemaakt van open normen moet daarvoor oog zijn. Zeker wanneer het gaat om met sancties bedreigde bepalingen moet de wet houvast en zekerheid bieden aan burgers, bedrijven en handhavende instanties.

In dit kader is door de Afdeling advisering in 2016 opgemerkt dat wanneer in de wet wordt voorzien in een geschiktheidstoets voor bepaalde personen, het mede gelet op de rechtszekerheid van belang is dat de criteria waaraan de geschiktheid wordt getoetst van tevoren kenbaar zijn. Open normen die door de toezichthoudende instantie – in het licht van het concrete geval – worden ingevuld, leiden ertoe dat voor de betrokken organisaties onvoldoende kenbaar en voorzienbaar is aan welke eisen de geschiktheid wordt getoetst.

Open normen met straf bedreigd

Het belang van kenbaarheid en voorzienbaarheid is nog sterker wanneer een open norm met een straf is bedreigd. Een bepaling die ‘gepaste zorgvuldigheid’ eist en met een straf is bedreigd, staat op gespannen voet met het lex certa-beginsel, indien niet duidelijk is wat onder ‘gepaste zorgvuldigheid’ precies moet worden verstaan. De behoefte aan flexibele normstelling moet er volgens de Afdeling advisering eveneens niet toe leiden dat onduidelijk is tot wie een bepaling zich richt. Het lex certa-beginsel brengt ook met zich dat voor degene die geconfronteerd kan worden met een punitieve sanctie bij overtredingen van een wettelijke norm voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn tot wie die norm zich uitstrekt.

De Afdeling advisering heeft in 2016 eveneens aandacht besteed aan de ruime normstelling voor de uitoefening van bevoegdheden in het kader van feitenonderzoek naar opsporingsambtenaren die geweld hebben gebruikt. De in het feitenonderzoek voorgestelde bevoegdheden – op grond waarvan bijvoorbeeld inbreuk gemaakt kan worden op het huisrecht – zijn niet gekoppeld aan nadere wettelijke voorwaarden. Ze kunnen worden ingezet wanneer ‘geweld’ is gebruikt. Deze relatief open norm zonder nadere regels biedt de ruimte om in het feitenonderzoek vergaande bevoegdheden uit te oefenen wanneer geweld is toegepast waarbij enig lichamelijk letsel is opgetreden. In een regulier strafrechtelijk onderzoek moet daarvoor aan verschillende wettelijke voorwaarden worden voldaan.

Toezicht houden op open normen

Het gebruik van open normen heeft tevens gevolgen voor het toezicht op de naleving en handhaving. Bij de uitoefening van toezicht en handhaving kan gebruik worden gemaakt van ingrijpende bevoegdheden tegenover burgers en instanties. Van belang is dat nauwlettend wordt toegezien op de uitoefening van deze bevoegdheden. Eveneens moet voorzienbaar en duidelijk zijn welke bevoegdheden onder welke omstandigheden gehandhaafd (kunnen) worden en jegens wie. Weliswaar kan ook de uitvoering een open norm verder invullen, maar wanneer die invulling wordt overgelaten aan de instantie die eveneens moet toezien op de naleving van de open norm, leidt dit tot een concentratie van uiteenlopende taken. Normstelling en handhaving komen dan in belangrijke mate in één hand te liggen.

Voor de voorzienbaarheid geldt dat deze eis onder omstandigheden wel anders kan worden ingevuld. Bij geheime surveillancemaatregelen is het natuurlijk begrijpelijk dat de regels niet zodanig voorzienbaar zijn dat een burger precies weet wanneer zijn communicatie wordt onderschept, zodat hij zijn gedrag kan aanpassen. Abstracte normstelling is in deze context begrijpelijk. In het advies over de nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, heeft de Afdeling advisering er wel op gewezen dat op een terrein waar zeer vérstrekkende bevoegdheden van de overheid worden uitgeoefend, effectief toezicht op die uitoefening van groot belang is. Daarbij moet bedacht worden dat naar de mate waarin de wetgever op wettelijk niveau minder materiële normen stelt en ruimte laat aan de uitvoering, ook de rechter doorgaans een grote mate van ruimte zal laten aan degene die belast is met de uitvoering van de wet.

Open normen kunnen er niet alleen toe leiden dat de voorzienbaarheid voor justitiabelen afneemt, maar dat ook de mate van bescherming die zij genieten om ongerechtvaardigd overheidsingrijpen te voorkomen, kan verminderen.