Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Advisering
Wendbaarheid, weerbaarheid en kenbaarheid van regels
Toezichtwetgeving
Interbestuurlijke verhoudingen en decentralisatie
Bescherming persoonsgegevens
Onafhankelijk begrotingstoezicht

Toezichtwetgeving

Het houden van toezicht bevordert de naleving van regels. Toezicht levert informatie op over de effecten van regels en ontwikkelingen in de praktijk. Toezicht ondersteunt de ministeriële verantwoordelijkheid en is daarmee het sluitstuk van het beleid. De Afdeling advisering toetst voorstellen altijd op de effectiviteit van het toezicht.

Effectief toezicht en de betekenis daarvan voor de grondrechten was aan de orde bij de advisering over de nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het wetsvoorstel dat grootschalige gegevensverzameling (Big Data) mogelijk maakt, voorziet in een Toetsingscommissie inzet bevoegdheden (TIB) die vooraf de inzet van ingrijpende bevoegdheden toetst. De Commissie van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (CTIVD), die achteraf toezicht houdt, blijft bestaan. Hoewel deze regeling van het toezicht tegemoet komt aan de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM), heeft de Afdeling advisering ernstige twijfels over de effectiviteit van het toezichtstelsel dat de regering voorstelt. Het gaat er niet alleen om dat een toezichtstelsel op papier voldoet aan de criteria van het EHRM. Het gaat er vooral om dat het stelsel van toezicht aansluit bij de specifieke inrichting van het nationale systeem en in de praktijk effectieve bescherming biedt aan de grondrechten van burgers. Het wetsvoorstel schiet op dit punt tekort, omdat het leidt tot een versnippering van het toezicht. De Afdeling adviseert daarom de TIB uit het wetsvoorstel te schrappen en het toezicht bij de bestaande CTIVD te concentreren, met uitzondering van de behandeling van klachten.

De vraag naar de effectiviteit van het toezicht kwam ook aan de orde in het advies over de tweede nota van wijziging op het wetsvoorstel verplichte geestelijke gezondheidszorg. De Afdeling advisering is kritisch over de invoering van de actieve regierol voor het Openbaar Ministerie (OM) binnen de verplichte geestelijke gezondheidszorg. Het OM is primair belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De verzoekersrol die het OM op dit moment binnen de verplichte ggz heeft, is al lang in discussie. De regierol voor het OM in het wetsvoorstel is van een andere orde en vergt ook een andere invulling dan de verzoekersrol. Om de nieuwe regierol goed te kunnen vervullen, zal het OM een andere werkwijze moeten hanteren dan de huidige in het kader van de taak onder de Wet BOPZ. Het is de Afdeling advisering niet duidelijk hoe structureel wordt gewaarborgd dat aan de voorwaarden voor een adequate rolvervulling zal worden voldaan.

De laatste tijd is de aandacht voor keuring en toezicht toegenomen, mede als gevolg van een aantal incidenten en de noodzaak van bezuinigen. De vraag staat centraal hoe toezichtstaken zo doelmatig mogelijk kunnen worden uitgevoerd, en onder welke voorwaarden de rekening daarvoor bij anderen dan de overheid kan worden gelegd. Tenzij daarbij bepaalde uitgangspunten in acht worden genomen, kan dit leiden tot erosie van het toezicht. Nadat de Raad van State in de jaarverslagen over 2014 en 2015 aandacht voor dit onderwerp had gevraagd, kwam de doorberekening van toezichtskosten in 2016 prominent aan de orde in een voorlichting aan de Tweede Kamer over het rapport Maat houden 2014. De directe aanleiding daarvoor was kritiek van het bedrijfsleven over de tariefstelling van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.

Een belangrijk uitgangspunt van het rapport Maat houden 2014 – dat als algemene leidraad van de regering geldt – is dat handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit de algemene middelen moet worden gefinancierd, omdat deze activiteiten plaatsvinden ten behoeve van het algemeen belang. Een uitzondering op dit uitgangspunt is mogelijk op grond van het profijtbeginsel of het ‘beginsel van de veroorzaker betaalt’.

In de voorlichting maakt de Afdeling advisering een onderscheid tussen toelatingskosten en toezichtskosten. Toelatingskosten zijn kosten voor vergunningen, erkenningen en keuringen. Toezichtskosten zijn kosten die worden gemaakt om te controleren of regelgeving wordt nageleefd. De Afdeling advisering vindt doorberekening van toelatingskosten gerechtvaardigd. Niet vanwege het individuele profijt dat een betrokkene heeft van de toelating, maar omdat betaald moet worden voor een concreet aanwijsbare tegenprestatie in de vorm van een ontheffing, keuring, erkenning of vergunning. De kosten die de overheid maakt zijn dan ook de grondslag voor de doorberekening, niet de (economische) waarde van de toelating. Daarbij is van belang dat de tariefstelling zo nauw mogelijk aansluit bij de directe kosten van de toelating.

De Afdeling advisering onderschrijft het uitgangspunt van de regering dat de kosten van toezicht niet worden doorberekend. Omdat toezicht niet in de eerste plaats een voordeel voor het individu of voor de groep is, ziet zij geen rol voor toepassing van het profijtbeginsel of het ‘beginsel van de veroorzaker betaalt’. Afgezien daarvan constateert de Afdeling advisering dat de grondslag voor doorberekening steeds verder is verbreed, waardoor het uitgangspunt in haar tegendeel lijkt te zijn veranderd. Indien er aanleiding is om de kosten wel door te berekenen, is het daarom van belang de doorberekening zo vorm te geven dat de hoofdregel niet wordt ondergraven. Dit betekent dat in elk geval een deel van de toezichtskosten uit de algemene middelen moet worden betaald. De vraag naar de verdeling en het soort kosten is in abstracto moeilijk te beantwoorden en uiteindelijk een politieke keuze. In essentie gaat het om de vraag naar de aard en omvang van het toezicht dat de overheid wenst en de prijs die zij bereid is daarvoor te betalen. Daarbij is het niet de bedoeling dat louter begrotingsdoelen worden nagestreefd. Verder is het van belang is dat de overheid zich aan een eenmaal gemaakte keuze houdt.

Het profijtbeginsel en het belang van het onderscheid tussen toelating en toezicht kwam ook in de advisering aan de orde. Zo maakte de Afdeling advisering over de bekostiging van een toelatingsorganisatie die de kwaliteit van de bouw moet waarborgen opmerkingen over de toepassing van het profijtbeginsel. Zij acht het problematisch om in algemene bewoordingen omschreven diensten (die mede betrekking hebben op de taken van de toelatingsorganisatie) te gebruiken als basis voor de doorberekening van toezichtskosten. In een advies over een wijziging van het Mijnbouwbesluit ging het vooral om de vraag of op het juiste wetgevingsniveau voldoende kenbaar is voor welke soort activiteit kosten in rekening zullen worden gebracht. Het ontwerpbesluit bepaalde niet meer dan dat de vergoeding een vast bedrag is en dat dat bedrag kan verschillen al naargelang de activiteit, de aard van de betrokken actoren en de aard van de betrokken bedrijfsmiddelen. De Afdeling adviseerde in het besluit de concrete activiteiten en maatstaven op te nemen voor het bepalen van de hoogte van de tarieven.