Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 

Macht en recht verenigen

De inzet om de spanning tussen maatschappelijke dynamiek enerzijds en de beperkende werking van eenmaal gestelde regels anderzijds te verminderen, is een geldig belang in een tijd van snelle verandering. Er zijn zonder meer grenzen, maar dat betekent niet dat er niet meer mogelijk zou zijn om grotere flexibiliteit en meer daadkracht bij de besluitvorming te bereiken. Zo kan van noodzakelijke verandering een nieuwe zekerheid gemaakt worden, zoals in de AOW. Daarin is een automatische periodieke revisie van de pensioenleeftijd voorzien volgens een vaste regel. Zo zou bezien kunnen worden of in het kader van ‘beleid op maat’ beleidsregels niet meer het karakter moeten hebben van richtsnoer waarbij zowel afwijking als volledige toepassing gemotiveerd moeten worden; dat ligt immers besloten in de logica van ‘beleid op maat’. Ieder geval is uniek en gelijke gevallen zijn uitzondering. Het is een benadering die de dynamiek van regelgeving omdraait en de professionele verantwoordelijkheid van het bestuur versterkt, zij het dat het ook tot meer geschillen zal leiden. De mogelijkheid om de naleving van open geformuleerde regels zonder strafbedreiging te bewerkstelligen (bijvoorbeeld door middel van privaatrechtelijke aansprakelijkheid), is nog weer een andere richting die onderzocht zou kunnen worden.

Oplossing is echter niet om de gestelde regels minder serieus te nemen, het recht te relativeren en bestuurlijke overeenstemming alles bepalend te doen zijn. Recht is meer dan een willekeurige overeenstemming en wetgeving is meer dan beleid in een ‘ander jasje’. Beleid en overeenstemming zijn gericht op resultaat en de daarvoor benodigde instrumenten. Wetgeving strekt ertoe de beoogde resultaten te verbinden met andere belangen en waarden die gelden binnen de staat. In adviezen heeft de Afdeling advisering in 2015 meermalen geconstateerd dat voorstellen vooral geconcipieerd zijn vanuit het gestelde oogmerk, maar weinig oog hadden voor de implicaties daarvan voor de rechtsorde. Het vormde ook de achtergrond voor het advies aan de regering over de ontwikkeling van de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving van het bestuursrecht. Daarbij dreigen rechtswaarborgen van burgers en samenhang in de rechtsorde in het gedrang te komen door het streven naar effectiviteit en doelmatigheid.

Een ontwikkeling waarbij in wet- en regelgeving en besluitvorming rechtswaarborgen en rechtseenheid ondergeschikt worden gemaakt aan het streven naar resultaat en overeenstemming, leidt onvermijdelijk tot een toenemende confrontatie van recht en maatschappelijke dynamiek voor de rechter. Dat is niet de meest geëigende weg voor vragen waarin verandering van recht mede aan de orde zijn. Het gemak waarmee in deze tijd in Europese landen rechtsbeginselen en rechtsverplichtingen terzijde lijken te worden geschoven met een beroep op nood en uitzondering, biedt minder vertrouwen in de uiteindelijke uitkomst van een fundamentele, stelselmatige krachtmeting tussen de rechter en het door politiek gedreven bestuur of wetgever.

In Nederland is er vanouds naar gestreefd om de aandacht voor verschillende belangen en waarden structureel in het besluitvormingsproces een plaats te geven, juist om een structurele krachtmeting tussen rechter en bestuur te voorkomen. Onder druk van de behoefte aan voortvarende besluitvorming en het vinden van politiek en maatschappelijk draagvlak daarvoor, schuiven de onderscheiden fasen van de besluitvorming in elkaar. Hierbij gaan politiek-bestuurlijke overeenstemming en juridische besluitvorming steeds meer samenvallen. Waar voorheen het juridisch, praktisch en bestuurlijk haalbare en mogelijke werd verkend om op basis van de uitkomst tot politieke keuzen te komen, gaat thans politieke overeenstemming vaak vooraf aan toetsing van wat rechtens en praktisch mogelijk en haalbaar is. Eerst worden afspraken gemaakt waarna juridische en praktische bedenkingen steeds minder zwaar gaan wegen dan de vaak moeizaam bereikte overeenstemming. Deze wordt dan onaantastbaar. Dit wordt versterkt wanneer de gemaakte afspraken met maatschappelijke of politieke partijen in gedetailleerde regeer-, bestuurs- of beleidsakkoorden worden vastgelegd.

Die ontwikkeling stelt hoge eisen aan de kwaliteit van de besluitvorming. Indien bij de uitvoering van afspraken nut, noodzaak en doelmatigheid, of juridische juistheid en consistentie van de verlangde maatregelen niet meer getoetst kunnen worden, vergt dit dat voldoende kennis van en inzicht in juridische mogelijkheden en beperkingen op het moment van overleg en overeenstemming aanwezig zijn.

Tegen deze achtergrond is het zorgelijk om vast te stellen dat de aanwezigheid van juridische kennis en vaardigheid op het moment van beleidsvoorbereiding en besluitvorming eerder af dan toe lijkt te nemen. Op de terugloop in de afgelopen decennia van het aantal juristen in de Tweede Kamer en de ministerraad is al vaker gewezen. Die ontwikkeling zet zich thans voort in de bestuursraden van de departementen en het college van secretarissen-generaal. Binnen de departementen is de verantwoordelijkheid bij de voorbereiding van maatregelen en beslissingen verder verschoven naar beleidsafdelingen; afdelingen wetgeving en juridische zaken dienen te vaak nog slechts om het juridisch toilet te verzorgen van beleidskeuzen die elders gemaakt zijn. Betrokkenheid van juristen vormt op zichzelf geen graadmeter of waarborg voor juridische kwaliteit. Het met elkaar verenigen van maatschappelijke dynamiek en het belang van betrouwbare bestendigheid vergt een juridische vaardigheid en een gevoel voor de waarden van de rechtsstaat die meer is dan kennis van de geldende regels. Zeker is echter dat het ontbreken daarvan en het verwaarlozen van de kennis en inzichten van het recht bij de besluitvorming een minstens zo grote bedreiging vormen voor het duurzaam functioneren van de rechtsstaat in Nederland als een gebrekkige toegang tot de rechter. Dan dreigen de waarden van de rechtsstaat sluitpost te worden in het streven naar resultaat, snelheid en draagvlak.