Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Meer informatie

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 
Rechtseenheid binnen de Afdeling bestuursrechtspraak
Rechtsontwikkeling en externe rechtseenheid
De conclusiezaken in 2014
Samenwerking met Gemeenschappelijk Hof
Belangwekkende uitspraken
Aantallen, doorlooptijden en digitalisering

De conclusiezaken in 2014

In 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak drie maal een conclusie gevraagd aan een staatsraad advocaat-generaal. De Afdeling bestuursrechtspraak deed in 2014 uitspraak in vier zaken waarin een conclusie was gevraagd. In drie van die zaken was de conclusie eind 2013 uitgebracht.

Redelijke termijn

Op 29 januari 2014 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak over de redelijke termijn. Dit was de eerste keer dat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak aan de staatsraad advocaat-generaal een conclusie gevraagd. In de uitspraak oordeelde de grote kamer in lijn met het advies van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. De totale duur van de behandeling in beroep en twee instanties moet binnen vier jaar worden afgerond, wil zij nog als redelijk zijn aan te merken, in plaats van vijf jaar zoals de Afdeling bestuursrechtspraak voorheen oordeelde. De uitspraak voorziet in een overgangsregeling.

Bescherming getuigen Internationaal Strafhof

Op 18 februari 2014 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in twee zaken over de vraag of vreemdelingen die getuigen zijn voor het Internationaal Strafhof in Den Haag als vluchteling kunnen worden beschouwd. Volgens de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie kan niet worden verlangd dat Nederland bescherming biedt, nu de vreemdelingen door of via het Internationaal Strafhof bescherming genieten en zij niet gedwongen hoeven terug te keren naar het land van herkomst. Hierover had de Afdeling bestuursrechtspraak staatsraad advocaat-generaal Keus gevraagd om een conclusie. In de uitspraken volgde de Afdeling bestuursrechtspraak de conclusie waarin de staatsraad advocaat-generaal met de rechtbank tot een ander oordeel kwam dan de staatssecretaris.

B- en I-criterium voor coffeeshops

Op 18 juni 2014 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in drie zaken die gingen over de vraag of het besloten clubcriterium en het ingezetenencriterium voor coffeeshops in de grensregio’s van ons land in overeenstemming zijn met de Grondwet, het internationale en het Europese recht. In deze zaak had de Afdeling bestuursrechtspraak een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Keus. In de uitspraken overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de bevoegdheid van de burgemeester om tot sluiting van coffeeshops over te gaan, is opgenomen in de Opiumwet. Die wet beoogt op nationaal niveau belangen van openbare orde en volksgezondheid te dienen. Deze belangen mag de burgemeester naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak betrekken naast de belangen die behoren tot de gemeentelijke huishouding. Aangezien het ingezetenencriterium een indirect onderscheid naar nationaliteit maakt, moet worden beoordeeld of voor dat onderscheid een ‘objectieve en redelijke rechtvaardiging’ bestaat. Maatstaf hiervoor is of dit onderscheid een legitiem doel dient en proportioneel is in verhouding tot het te bereiken doel en dus een geschikt middel is om dit doel te bereiken. De burgemeester hanteert het ingezetenencriterium om drugstoerisme te voorkomen als onderdeel van drugsbestrijding en om te bereiken dat coffeeshops weer terugkeren naar het niveau van lokale voorzieningen. Hierdoor is minder invloed te vrezen van georganiseerde criminaliteit en hiermee dient de burgemeester naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak een legitiem doel. Ook is volgens haar het ingezetenencriterium, waardoor niet-ingezetenen geen toegang hebben tot coffeeshops, een geschikt middel om dat doel te bereiken, namelijk het voorkomen van drugstoerisme. Het ingezetenencriterium is een proportionele maatregel voor de bestrijding van drugstoerisme en dat legitieme doel kan naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak niet met andere, minder ingrijpende middelen worden bereikt.

Het begrip ‘bestuursorgaan’

Op 17 september 2014 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in twee zaken over het begrip ‘bestuursorgaan’. In deze zaken was een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. De Afdeling bestuursrechtspraak acht van belang dat duidelijkheid bestaat over de vraag wanneer een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon (in het geval van deze zaken de besturen van twee stichtingen) dient te worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. Met het oog op het belang van de rechtseenheid behandelde een grote kamer de zaak. De staatsraad advocaat-generaal bracht zijn conclusie uit op 23 juni 2014. In de uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak haar rechtspraak over dit onderwerp verduidelijkt. Organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die uitkeringen of financiële voorzieningen verstrekken, zijn bestuursorganen als de overheid de criteria voor het verstrekken van die uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate bepaalt én die in overwegende mate financiert. De Afdeling bestuursrechtspraak volgde de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal dat de uitoefening van een overheids- of publieke taak geen zelfstandig vereiste is om een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon als bestuursorgaan aan te merken. “Uit de inhoudelijke en financiële band tussen een privaatrechtelijke rechtspersoon en een of meer bestuursorganen volgt immers dat deze bestuursorganen een bepaalde taak aan zich hebben getrokken”, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

De gevolgen van deze uitspraken zijn zichtbaar geworden in de zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 17 december 2014. In deze uitspraak oordeelde zij dat de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen (Stichting WEW) niet langer als bestuursorgaan kan worden aangemerkt. Omdat de geldmiddelen van Stichting WEW nagenoeg geheel worden gevormd door zogenoemde borgtochtprovisies die niet afkomstig zijn van de overheid, voldoet Stichting WEW niet aan het financiële vereiste dat in de uitspraken van 17 september 2014 is gesteld. Nu Stichting WEW geen bestuursorgaan is, zijn de beslissingen die zij neemt geen besluiten waartegen bezwaar kan worden ingediend bij Stichting WEW zelf of beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak van 17 december 2014 onderkend dat deze uitspraak een breuk betekent met jarenlange vaste rechtspraak. Om zowel iedereen die een relatie heeft met Stichting WEW als Stichting WEW zelf de gelegenheid te geven zich in te stellen op deze gewijzigde rechtspraak, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraak bepaald dat tegen alle beslissingen die Stichting WEW tot 1 maart 2015 neemt, nog beroep openstaat bij de bestuursrechter. Beslissingen vanaf 1 maart 2015 kunnen echter niet meer worden aangevochten bij de bestuursrechter.

Besluitkarakter van reacties op meldingen

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 2014 voorts een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven in twee zaken over gemeentelijk uitwegbeleid. Zij heeft de staatsraad advocaat-generaal gevraagd in de conclusie in te gaan op het karakter van de verschillende reacties die het gemeentebestuur kan geven op een melding voor een uitweg. Ook deze zaken werden met het oog op het belang van de rechtseenheid behandeld door een grote kamer. De conclusie is uitgebracht op 12 november 2014. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft haar uitspraken openbaar gemaakt op 14 januari 2015. Zij heeft daarin geoordeeld dat zowel de instemming van een gemeentebestuur met een melding binnen de voorgeschreven termijn als een zogenoemde instemming van rechtswege na afloop van die termijn, een besluit is. Dit betekent dat tegen zulke besluiten eerst bezwaar kan worden ingediend bij het gemeentebestuur en later beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. De weigering om een melding te accepteren, is naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak eveneens een besluit. Maar als het gemeentebestuur dit doet buiten de voorgeschreven termijn, is het gemeentebestuur niet meer bevoegd om die beslissing nemen. Dan wordt het gemeentebestuur geacht al ‘automatisch’ te hebben ingestemd met de melding. Indien een te late weigering in rechte wordt aangevochten, zal de bestuursrechter deze dus ongedaan moeten maken. Een meldingenstelsel waarin niet alle reacties voor bezwaar en beroep vatbaar zijn, is ook mogelijk. In dat geval zal de gemeenteraad duidelijk moeten kiezen voor een systeem met algemene regels waarbij de gemelde handeling mag doorgaan als aan de voorschriften in de algemene regels wordt voldaan. Aan een dergelijk meldingenstelsel kleven uit het oogpunt van een coherent systeem van rechtsbescherming minder bezwaren dan aan de bestaande meldingenstelsels, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. Omdat de instemming met en de weigering van een melding door het gemeentebestuur en de ‘automatische’ instemming dus vaak voor beroep vatbare besluiten zijn, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraken ook een overweging gewijd aan de publicatie ervan.

Conclusie over partnerschap

Tot slot heeft de Afdeling bestuursrechtspraak op 28 november 2014 een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Keus in een zaak over zorgtoeslag en kindgebonden budget. In die zaak heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag voor een meerderjarig stiefkind en het kindgebonden budget voor de stiefmoeder voor haar minderjarige kinderen op nihil gesteld, omdat het meerderjarig stiefkind ingevolge artikel 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) moet worden aangemerkt als partner van zijn stiefmoeder. De staatsraad advocaat-generaal is verzocht om ten behoeve van de rechtseenheid in te gaan op de totstandkomingsgeschiedenis van de regeling van het begrip ‘partner’ in artikel 3 van de Awir en op een vergelijking van de regeling zoals deze geldt per 1 januari 2013 en zoals deze daarvoor gold. Voorts is hem verzocht in te gaan op de (toepassing van de) partnerregelingen in het belastingrecht en het sociaal zekerheidsrecht; op vergelijking van deze regeling met artikel 3 van de Awir, op de gevolgen van de drie regelingen voor de aanspraken en verplichtingen van stiefouders en hun meerderjarige inwonende stiefkinderen en op de verenigbaarheid van de regelingen met het internationaal en Europees recht. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de zaak op 4 maart 2015 op zitting behandeld. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak worden in de loop van 2015 verwacht.

Meerwaarde van de conclusiezaken

Sinds 1 januari 2013, het moment van invoering van de mogelijkheid een conclusie te vragen aan de staatsraad advocaat-generaal, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in totaal zes keer van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, waarvan vier keer met een grote kamer. Deze zaken laten de meerwaarde zien van conclusies van staatsraden advocaat-generaal voor de rechtsvorming. Waar de uitspraak van de rechter noodgedwongen ophoudt bij de bespreking van de gronden die partijen aanvoeren, biedt de conclusie de mogelijkheid van een verdere verdieping van de context van de uitspraak. Dit is bijvoorbeeld te zien in de conclusie over de meldingenstelsels, waarin de staatsraad advocaat-generaal een uitvoerige beschouwing geeft over de verschillende typen meldingenstelsels en deze in onderlinge verhouding bestudeert. Zo wordt de problematiek in een breder verband geplaatst doordat inzicht wordt geboden in de consequenties die de beantwoording van de voorliggende rechtsvraag heeft voor andere meldingenstelsels.

Een ander voorbeeld vormt de conclusie over de b-organen. In de conclusie plaatst de staatsraad advocaat-generaal de rechtsvraag in een bredere context door deze uitdrukkelijk in verband te brengen met de contouren en de ratio van de publieke taakjurisprudentie. Hij analyseert de jurisprudentie tot op heden uitvoerig en beziet de consequenties van de beantwoording van de rechtsvraag. Wat dit laatste betreft kan erop worden gewezen dat de conclusie reeds een richting bepaalde voor de beantwoording van de vraag in hoeverre verschillende waarborgfondsen als b-orgaan kunnen worden beschouwd. Die vraag lag niet voor in de zaken die tot de uitspraken van 17 september 2014 leidden, maar kwam wel enige tijd later aan de orde in de zaak die leidde tot de uitspraak van 17 december 2014. De conclusies van de staatsraden advocaat-generaal leveren op deze manier een bijdrage aan de rechtsvormende taak van de Afdeling bestuursrechtspraak. De conclusie draagt niet alleen bij aan het juridisch, wetenschappelijk en maatschappelijk debat. De vergelijking tussen conclusie en de uitspraak draagt ook bij aan een duidelijker inzicht in de bedoeling en de draagwijdte van de uitspraken.