Cookies en Raadvanstate.nl

Mag Raadvanstate.nl cookies op uw computer plaatsen? De Raad van State maakt gebruik van cookies voor het bijhouden van webstatistieken en incidenteel voor andere doeleinden zoals een gebruikersonderzoek. Er worden tijdens uw bezoek geen cookies geplaatst door anderen dan de Raad van State zelf. Meer informatie op raadvanstate.nl/cookies.

Ja, ik accepteer de cookies

Raadvanstate.nl verzamelt anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

Nee, ik accepteer de cookies niet

Raadvanstate.nl verzamelt geen anonieme bezoekgegevens ter verbetering van de website.

 

Toetsing

Een onderwerp dat zich in 2015 mocht verheugen in de grote belangstelling van de beoefenaren van het bestuursrecht, is de indringendheid van de toetsing door de bestuursrechter. Centraal daarbij staat de vraag hoe intensief de toetsing moet zijn door de bestuursrechter als hij besluiten moet beoordelen waarbij het bestuur door de wetgever afwegingsruimte is toegekend, ofwel in de vorm van beleidsvrijheid ofwel in de vorm van beoordelingsvrijheid. De Afdeling bestuursrechtspraak deed in 2015 een aantal uitspraken die de aandacht hebben getrokken, waarbij juist deze vraag aan de orde was.

Alcoholslotprogramma

In de eerste plaats gaat het om de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 4 maart 2015 over het alcoholslotprogramma. Dat in de uitspraak de standaardformulering bij de toetsing van algemeen verbindende voorschriften wordt gehanteerd dat de rechter niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en daarbij ook overigens terughoudendheid heeft te betrachten, laat onverlet dat de toetsing aan het in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel indringend is. Artikel 17, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 maakt naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak ten onrechte geen onderscheid tussen gevallen waarin de oplegging van het alcoholslotprogramma mogelijk ingrijpende gevolgen heeft en de gevallen waarin zich die gevolgen niet voordoen. Bovendien biedt de regeling het CBR niet de ruimte om in de gevallen waarin deze gevolgen zich voordoen een geïndividualiseerde afweging te maken. Daarom oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat deze bepaling uit de regeling onverbindend is vanwege strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.

Boetenormbedrag Wet arbeid vreemdelingen

In de tweede plaats speelt het evenredigheidsbeginsel ook op het terrein van het punitieve bestuursrecht een belangrijke rol, zoals onder meer blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 7 oktober 2015. Op grond van het aangescherpte boetebeleid voor overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen hanteert de minister een boetenormbedrag van € 12.000 per overtreding. De Afdeling bestuursrechtspraak acht het boetenormbedrag van € 12.000 als bovengrens niet onredelijk voor de door de minister beoogde groep van hardnekkige malafide rechtspersonen of daarmee gelijk te stellen werkgevers. Maar de Afdeling bestuursrechtspraak acht dit boetenormbedrag dusdanig hoog dat de minister, uit een oogpunt van evenredigheid, zijn beleid op het punt van het aan te houden boetenormbedrag had moeten differentiëren voor werkgevers die niet tot deze groep behoren. Door het verhoogde boetenormbedrag van € 12.000 uniform toe te passen, heeft hij dat niet gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak is de beleidsregel in zoverre onredelijk.

Gaswinning in Groningen

Ten slotte vormt ook de uitspraak in de Groningse gaswinningszaak een voorbeeld van hoe de rechterlijke toetsing, ondanks het bestaan van afwegingsruimte voor het bestuursorgaan, meer dan marginaal is. Tegelijkertijd wordt onderkend dat de bestuursrechter zijn eigen oordeel over die afweging niet in de plaats moet stellen van dat van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan kan zich bij die afweging door deskundigen laten adviseren en kan over die afweging ter verantwoording worden geroepen door de volksvertegenwoordiging. De rechterlijke beoordeling gaat over de beantwoording van de vraag of het besluit en de gemaakte afweging in overeenstemming is met het wettelijk kader, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en deugdelijk is gemotiveerd. Daarnaast wordt bezien of de nadelige gevolgen van het besluit voor één of meer belanghebbenden niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het besluit worden gediend.

Omdat het besluit niet was gebaseerd op voldoende kennis van de relevante feiten en de motivering niet deugdelijk is, vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak het besluit van de minister van Economische Zaken, waarmee hij instemde met het gaswinningsplan van de NAM. Wat de relevante feiten betreft, is de minister er bij zijn belangenafweging ten onrechte van uitgegaan dat de risico’s in het aardbevingsgebied vergelijkbaar zijn met de risico’s die in delen van het rivierengebied worden gelopen. Uit de gemaakte risicoberekeningen volgt immers dat de risico’s in het aardbevingsgebied groter zijn. En hoewel de minister, gelet op zijn afwegingsruimte, een groot belang mocht hechten aan de leveringszekerheid, heeft hij onvoldoende gemotiveerd waarom hij een hoger winningsniveau heeft toegestaan dan gemiddeld genomen nodig is voor de leveringszekerheid. De minister had beter moeten motiveren waarom hij bij het bepalen van het maximale winningsniveau is uitgegaan van een relatief koud jaar, waardoor in minder koude jaren meer gas wordt gewonnen dan noodzakelijk is voor de leveringszekerheid.

In de genoemde uitspraken gaat het om de toetsing door de Afdeling bestuursrechtspraak van een door een bestuursorgaan vastgestelde wettelijke regeling, een beleidsregel en een instemmingsbesluit en is de toetsing genuanceerd. Het feit dat het gaat om bevoegdheden waarbij aan het bestuur beleids- of beoordelingsvrijheid is toegekend, betekent dat het bestuur afwegingsruimte heeft en dat de bestuursrechter niet zijn eigen oordeel over de afweging van de betrokken belangen in de plaats van die van het bestuur moet stellen. Dit laat echter onverlet dat een toetsing aan de eisen van het recht moet plaatsvinden, waaronder die van evenredigheid en deugdelijke motivering.